Forbindelserne mellem EU og Rusland har været anstrengt siden 2014 på grund af Ruslands ulovlige annektering af Krim, støtte til oprørsgrupper i det østlige Ukraine, politikker i nabolandene, desinformationskampagner og en negativ intern udvikling. Spændingerne er også vokset på grund af den russiske intervention i Syrien, Libyen og Afrika syd for Sahara. EU har regelmæssigt fornyet sanktionerne mod Rusland siden 2014. EU og Rusland er fortsat tæt indbyrdes afhængige, og EU anvender en tilgang med “selektivt engagement”.
Retsgrundlag
- Titel V i traktaten om Den Europæiske Union (TEU): “eksterne foranstaltninger”;
- Artikel 206-207 (handel) og artikel 216-219 (internationale aftaler) i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF);
- Partnerskabs- og samarbejdsaftalen (PSA) (bilaterale forbindelser).
Forbindelserne mellem EU og Rusland
Indtil udbruddet af krisen i Ukraine havde EU og Rusland opbygget et strategisk partnerskab, der bl.a. omfattede handel, økonomi, energi, klimaændringer, forskning, uddannelse, kultur og sikkerhed, herunder terrorbekæmpelse, ikke-spredning af kernevåben og konfliktløsning i Mellemøsten. EU var en varm tilhænger af Ruslands tiltrædelse af WTO (som blev gennemført i 2012). I de seneste år er spørgsmålet om det fælles naboskab imidlertid blevet et stort gnidningspunkt. Ruslands ulovlige annektering af Krim i marts 2014 og beviserne for, at Rusland støtter oprørskæmpere i det østlige Ukraine, udløste en international krise. EU reviderede sit bilaterale forhold til Rusland og afbrød de regelmæssige topmøder og suspenderede dialogen om visumspørgsmål og drøftelserne om en ny bilateral aftale til erstatning for partnerskabs- og samarbejdsaftalen. EU følger nu en tosporet tilgang, der kombinerer gradvise sanktioner med forsøg på at finde diplomatiske løsninger på konflikten i det østlige Ukraine. Ruslands deltagelse i bestræbelserne i E3+3-gruppen af lande, som indgik atomaftalen med Iran i 2015, vakte håb om et større samarbejde på den globale scene. Ruslands indgriben i krigen i Syrien siden 2015 og senere i Libyen og i flere konflikter syd for Sahara samt Ruslands desinformationskampagner og bestræbelser på at påvirke valgkampagner har imidlertid skabt yderligere spændinger.
Valget i 2018 gav Vladimir Putin sin fjerde periode som præsident. Putin-ledede forfatningsændringer, der blev vedtaget i 2020, giver ham mulighed for at forblive ved magten efter udløbet af hans nuværende mandat i 2024. Andre foruroligende forfatningsændringer omfatter russisk lovs overhøjhed over internationale aftaler, der er ratificeret af Rusland, og over afgørelser fra internationale domstole.
Russisk lovgivning, der blev vedtaget fra 2012 og frem, er rettet mod oppositionen og civilsamfundet. Hundredvis af ngo’er er blevet stemplet som “udenlandske agenter” og/eller “uønskede organisationer”, og myndighederne har strammet kontrollen med medierne og brugen af internettet. EU er bekymret over retsstatsprincippet – herunder korruption. Højesteret har forbudt oppositionsaktivisten Aleksej Navalnyj at stille op som kandidat på grund af en omstridt tidligere dom. Parlamentsvalget i 2016 (og det seneste) blev afholdt i et restriktivt politisk og mediemæssigt miljø, hvilket resulterede i en stor sejr til Putins parti Forenet Rusland. Det næste parlamentsvalg er planlagt til september 2021.
Men selv om Ruslands økonomi kom sig efter den internationale recession i 2008 og turbulensen i banksektoren i 2014 og nød godt af stigende indtægter fra olie- og råvareeksport, forblev landets investeringsklima usikkert, og landets økonomiske resultater var afhængige af olie- og gaspriserne. Det økonomiske system er koncentreret i nogle få sektorer; det mangler transformative investeringer, mens store virksomheder tæt på staten dominerer markedet. Den betydelige sundhedsmæssige og økonomiske krise, som Rusland oplever som følge af COVID-19-pandemien, kan få langvarige konsekvenser, og Kreml er meget bekymret over de sociale og politiske konsekvenser.
Siden marts 2014 har EU, ligesom USA, Canada, Australien og andre vestlige lande, gradvist indført restriktive foranstaltninger over for Rusland som reaktion på den ulovlige annektering af Krim og destabiliseringen af Ukraine. EU udvidede sine egne sanktioner betydeligt efter nedskydningen af fly MH17 i juni 2015 over et område, der kontrolleres af russisk-støttede oprørere i det østlige Ukraine. Sanktionerne opdateres og forlænges regelmæssigt. På trods af sanktionerne er EU fortsat Ruslands største handelspartner, og Rusland er EU’s fjerdestørste handelspartner. De handelsmæssige og økonomiske forbindelser er imidlertid skæmmet af en lang række faktorer, såsom Ruslands embargo mod flere af EU’s landbrugsfødevareprodukter, WTO-tvister og alvorlige begrænsninger i EU-virksomheders muligheder for at deltage i russiske offentlige indkøb.
EU’s restriktive foranstaltninger antager forskellige former. Diplomatiske foranstaltninger består i Ruslands udelukkelse fra G8, standsning af Ruslands proces for tiltrædelse af OECD og Det Internationale Energiagentur og suspension af de regelmæssige bilaterale topmøder mellem EU og Rusland.
Ekonomiske sanktioner er målrettet mod udvekslinger i specifikke sektorer. De begrænser adgangen til EU’s primære og sekundære kapitalmarkeder for visse russiske banker og virksomheder. De indfører eksport- og importforbud mod handel med våben og et eksportforbud mod varer med dobbelt anvendelse til militær brug. De begrænser også Ruslands adgang til visse følsomme teknologier, der kan anvendes til olieproduktion og -efterforskning. Der gælder specifikke restriktioner for de økonomiske forbindelser med Krim og Sevastopol, herunder et importforbud mod varer fra halvøen, et eksportforbud mod visse varer og teknologier, restriktioner for investeringer og et forbud mod levering af turisttjenester. Foranstaltninger vedrørende økonomisk samarbejde suspenderer enhver ny finansieringstransaktion i Rusland fra Den Europæiske Investeringsbank og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling.
Med virkning fra december 2020 gælder EU’s individuelle restriktive foranstaltninger for 177 personer og 48 enheder, som er omfattet af en indefrysning af aktiver og et rejseforbud, fordi deres handlinger undergravede Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed. I oktober 2020 blev to personer og fire enheder, der var involveret i opførelsen af Kertj-broen, der forbinder Krim med Rusland, tilføjet til listen.
Også i oktober 2020, men på grundlag af et andet EU-retsgrundlag – sanktionsordningen for kemiske våben – blev seks russiske personer og en enhed tilføjet til den relevante liste over rejseforbud og indefrysning af aktiver som følge af mordforsøget i august 2020 på Aleksej Navalnyj ved hjælp af et giftigt nervegift af militær kvalitet. Dette er det samme juridiske instrument, som blev anvendt til at sanktionere de ansvarlige for Skripal-sagen i Salisbury (UK) i marts 2018.
I EU’s globale sikkerhedsstrategi fra 2016 defineres forbindelserne med Rusland som “en central strategisk udfordring”. I marts 2016 fastlagde EU-Rådet fem vejledende principper, der skal anvendes på EU’s forbindelser med Rusland: (1) gennemførelse af Minsk-aftalerne om konflikten i det østlige Ukraine som den vigtigste betingelse for enhver væsentlig ændring af EU’s holdning til Rusland; (2) styrkede forbindelser med EU’s østlige partnere og andre naboer, herunder Centralasien; (3) styrkelse af EU’s modstandsdygtighed (f.eks. energisikkerhed, hybride trusler eller strategisk kommunikation); (4) selektivt engagement med Rusland i spørgsmål af interesse for EU; (5) behov for at indgå i mellemfolkelige kontakter og støtte det russiske civilsamfund.
Rusland har siden august 2014 taget til genmæle mod EU’s sanktioner ved at indføre mod-sanktioner på landbrugsvarer, råvarer og fødevarer med påstand om overtrædelse af standarderne for fødevaresikkerhed. Dette har styrket Ruslands importsubstitutionspolitik i landbrugssektoren. Rusland anvender også en “stop-liste” over EU-borgere og amerikanske statsborgere, der har kritiseret landets handlinger, og nægter dem retten til at rejse ind på russisk territorium. Denne liste offentliggøres ikke officielt, hvilket udelukker enhver mulighed for at appellere den juridisk, i modsætning til EU’s rejseforbud. Flere medlemmer af Europa-Parlamentet har ikke kunnet rejse ind i Rusland på grund af dette.
Gældende aftaler
Det juridiske grundlag for forbindelserne mellem EU og Rusland er partnerskabs- og samarbejdsaftalen fra juni 1994. Den var oprindeligt gyldig i 10 år, men er blevet fornyet automatisk hvert år. Den fastsætter de vigtigste fælles mål og fastlægger de institutionelle rammer for bilaterale kontakter – herunder regelmæssige konsultationer om menneskerettigheder og halvårlige formandstopmøder – som i øjeblikket er fastfrosset.
På topmødet i Skt. Petersborg i 2003 styrkede EU og Rusland deres samarbejde ved at skabe fire “fælles rum”: et økonomisk rum, et rum for frihed, sikkerhed og retfærdighed, et rum for ekstern sikkerhed og et rum for forskning, uddannelse og kultur. På regionalt plan etablerede EU og Rusland sammen med Norge og Island den nye politik for den nordlige dimension i 2007, som fokuserer på grænseoverskridende samarbejde i Østersø- og Barentsregionen. I juli 2008 blev der indledt forhandlinger om en ny aftale mellem EU og Rusland, som skal omfatte “juridisk bindende forpligtelser” på områder som politisk dialog, retfærdighed, frihed, sikkerhed, økonomisk samarbejde, forskning, uddannelse, kultur, handel, investeringer og energi. Et “partnerskab for modernisering” blev lanceret i 2010. Forhandlingerne om en aftale om visumlempelse blev afsluttet i 2011. Ruslands indgriben på Krim førte imidlertid til, at alle disse forhandlinger og processer blev suspenderet. I 2014 frøs Det Europæiske Råd samarbejdet med Rusland (undtagen om grænseoverskridende samarbejde og mellemfolkelige kontakter) samt ny EU-finansiering til fordel for landet gennem internationale finansieringsinstitutioner.
Europa-Parlamentets rolle
Europa-Parlamentet godkendte partnerskabs- og samarbejdsaftalen i 1997 efter “proceduren med samstemmende udtalelse”.
Parlamentet har vedtaget en række beslutninger om Ukraine, som fordømmer Ruslands ulovlige annektering af Krim og dets rolle i destabiliseringen af det østlige Ukraine. Parlamentet vedtog beslutninger om situationen for forbindelserne mellem EU og Rusland i juni 2015 og marts 2019, hvor det støttede EU’s sanktioner og understregede behovet for at yde mere ambitiøs finansiel bistand fra EU til det russiske civilsamfund og fremme mellemfolkelige kontakter på trods af vanskelige forbindelser. I beslutningen fra 2019 udtrykkes der stor bekymring over Ruslands internationale adfærd, især i landene i det østlige partnerskab. Resolutionen kritiserer også forringelsen af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder i Rusland og foreslår, at Rusland ikke længere skal betragtes som en “strategisk partner” for EU. AFET-udvalget vil udarbejde en ny betænkning i 2021 om forbindelserne mellem EU og Rusland.
Hvor 2014 gik Parlamentet ind for en ny omfattende aftale med Rusland, der var baseret på fælles værdier og interesser. Parlamentet har imidlertid gentagne gange udtrykt stærk bekymring over respekten for menneskerettighederne, retsstatsprincippet og demokratiets tilstand i Rusland, f.eks. vedrørende lovene mod LGTBQ-“propaganda”, afkriminalisering af ikke-alvorlig vold i hjemmet, nedkæmpelsen af uafhængige ngo’er eller ngo’er, der modtager finansiering fra lande uden for Rusland, osv. Parlamentet har især fordømt de hidtil usete menneskerettighedskrænkelser, der er begået mod indbyggere på Krim, især tatarer. I 2018 krævede Parlamentet løsladelse af den ukrainske filminstruktør Oleg Sentsov, der var modstander af den ulovlige annektering af Krim, og tildelte ham Sakharovprisen. Sentsov blev løsladt i 2019 som led i en udveksling af fanger mellem Rusland og Ukraine. Parlamentet fordømte kraftigt mordforsøget på Aleksej Navalnyj i 2020.
Relationerne med russiske lovgivere blev for det meste udviklet i Det Parlamentariske Samarbejdsudvalg (PCC), et interparlamentarisk forum, der er oprettet af partnerskabs- og samarbejdsaftalen mellem EU og Rusland. Mellem 1997 og 2014 fungerede PCC som en stabil platform for udvikling af samarbejde og dialog mellem delegationer fra parlamentet og den russiske forbundsforsamling. Siden marts 2014 har Parlamentet imidlertid afbrudt disse interparlamentariske møder i overensstemmelse med de restriktive foranstaltninger, som EU har truffet som reaktion på krisen i Ukraine. Ikke desto mindre fortsætter Parlamentets delegation til PCC EU-Rusland med at mødes og drøfte spørgsmål vedrørende forbindelserne mellem EU og Rusland på egen hånd. Den afholder også meningsudvekslinger med akademikere, repræsentanter for det russiske civilsamfund, ngo’er og medierne.
Parlamentet er ikke blevet inviteret af Rusland til at observere valg siden 1999.