La reforma económica en China: Progreso actual y perspectivas de futuro

El pasado mes de diciembre se cumplió el 40º aniversario de la política de reforma y apertura de China, lanzada bajo el liderazgo de Deng Xiaoping en el Tercer Pleno de 1978.

Esta política impulsó la transformación de China, que pasó de ser una economía pobre y subdesarrollada, planificada centralmente, a convertirse en una potencia económica, cada vez más impulsada por el mercado.

El aniversario, sin embargo, se vio ensombrecido por los desafíos actuales de la economía china y la incertidumbre sobre la dirección de las reformas económicas.

En 2018, la economía china creció al ritmo más lento desde 1990, y el país se vio envuelto en una guerra comercial con Estados Unidos. Al mismo tiempo, la economía se ha desarrollado hasta un punto en el que su modelo de crecimiento establecido ya no es sostenible.

En esta encrucijada del desarrollo económico de China, nos preguntamos hacia dónde se dirigen las reformas.

La reforma y la apertura de China

Las políticas de reforma y apertura de China introdujeron negocios privados e incentivos de mercado en lo que era un sistema comunista dirigido por el Estado. Antes de 1978, el sector privado era prácticamente inexistente; en la actualidad, las empresas privadas contribuyen a aproximadamente el 70% del PIB de China.

Para llegar a este punto, China experimentó grandes cambios en su sistema económico durante los últimos 40 años. Sin embargo, a pesar de la amplitud de los cambios, las reformas económicas de China se han caracterizado por el gradualismo y el experimentalismo, o por «cruzar el río tanteando las piedras», como dijo Deng en una ocasión.

Las Zonas Económicas Especiales (ZEE) tipificaron este gradualismo y experimentalismo, donde el gobierno puso a prueba las nuevas reformas en áreas geográficamente contenidas.

Ninguna región de China resume mejor el éxito de esta estrategia que Shenzhen, que estuvo a la vanguardia de las iniciativas de reforma y apertura y pasó de ser un diminuto pueblo de pescadores a una de las ciudades más ricas y dinámicas del país.

Sin embargo, aunque el mercado adquirió un papel más importante en la asignación de recursos como resultado de las reformas, el Estado sigue manteniendo un fuerte papel 40 años después.

En este sentido, la trayectoria de desarrollo y reforma de China es única, y a veces se la denomina «modelo chino» de desarrollo. A día de hoy, se debate si China se desarrolló gracias al papel continuado del Estado en su economía o a pesar de él.

Este debate es importante porque informa sobre la futura dirección de las reformas. Lo que está claro es que las políticas de reforma y apertura se consideran, en general, un éxito.

Durante el período de 40 años, 740 millones de personas han salido de la pobreza y el país ha registrado un período prolongado de crecimiento económico de dos dígitos.

China es ahora la segunda economía del mundo, por detrás de EE.UU., y figura entre los Países de Renta Media (PRM) del Banco Mundial en función de la RNB per cápita.

Desafíos y nuevas reformas

A pesar de los éxitos de la economía china, en los últimos años ha mostrado vulnerabilidades y ha entrado en una etapa crítica para su continuo desarrollo y reforma.

El crecimiento económico se ha ralentizado con respecto a las anteriores tasas de dos dígitos, lo que se describe como la «nueva normalidad» a medida que la economía del país madura.

En 2018, el PIB de China creció un 6,6 por ciento, según las estadísticas oficiales, y los dirigentes de Pekín han rebajado el objetivo de crecimiento al 6-6,5 por ciento para 2019. Muchos economistas sostienen que el crecimiento real es significativamente inferior a estas cifras oficiales.

Economistas de dentro y fuera de China han pedido a los dirigentes del país que adopten reformas estructurales para que pueda seguir desarrollándose y evitar la temida «trampa del ingreso medio».

La trampa de la renta media se produce cuando una economía se desarrolla lo suficiente como para perder sus ventajas de bajo coste, pero no se desarrolla lo suficiente como para pasar a una economía de mayor valor basada en el conocimiento, con lo que cae en un rendimiento medio.

Aunque casi todos los analistas están de acuerdo en que China debe adoptar reformas económicas de amplio alcance para sostener su economía a largo plazo, existe una división en cuanto a lo que deben suponer exactamente esas reformas.

Los economistas liberales sostienen que China debe adoptar más medidas basadas en el mercado, por ejemplo, reduciendo el papel de las empresas estatales y las ayudas que distorsionan el mercado en la economía.

Otros, con una visión más estatista, sostienen que China debe aumentar las subvenciones a las industrias estratégicas y proteger a las empresas nacionales para promover su desarrollo.

En el Tercer Pleno de 2013, 35 años después del lanzamiento de las reformas de Deng, el Partido Comunista, bajo el liderazgo del presidente Xi Jinping, se comprometió de forma decisiva a realizar más reformas.

En el pleno se publicó un plan de 60 puntos titulado «La decisión sobre las principales cuestiones relativas a la profundización integral de las reformas». Una de las decisiones clave prometía «permitir que el mercado desempeñe un papel decisivo en la asignación de recursos», lo que parecía señalar una preferencia por las medidas basadas en el mercado.

Un mayor papel para el mercado desde 2013

Desde el Tercer Pleno de 2013, se ha otorgado al mercado un papel más decisivo en algunas áreas.

Por ejemplo, las restricciones a la inversión extranjera directa (IED) se han suavizado debido a que China ha pasado de un sistema basado en la aprobación a un sistema basado en una lista negativa.

Este nuevo sistema permite que la mayor parte de la IED entrante proceda sin una revisión del gobierno, excepto en aquellas áreas que están en la lista negativa. Con el tiempo, el alcance de esta lista negativa también se ha reducido.

La IED es importante para el desarrollo de China porque desempeña un papel clave en el impulso de la producción industrial de mayor valor añadido. Por ejemplo, en 2016, las empresas con financiación extranjera representaron el 77% del total de las exportaciones de alta tecnología de China.

Las restricciones a la IED se han suavizado aún más para las empresas que invierten en zonas de libre comercio (ZF). Las zonas francas se pusieron en marcha por primera vez en 2013 y continúan con el espíritu de gradualismo y experimentalismo de Deng, al permitir que las políticas de reforma se pongan a prueba antes de que algunas de ellas se implanten a escala nacional.

Las reformas de facilitación del comercio, a las que China dio prioridad al ratificar el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC en 2015, se aplicaron de esta manera.

Estas reformas han llevado a la implantación de un sistema de «ventanilla única» en todo el país para simplificar las inspecciones comerciales, las declaraciones, los impuestos y otros procedimientos. Esto explica en parte que China haya pasado del puesto 78 en 2017 al 48 en 2018 en la clasificación de «Facilidad para hacer negocios» del Banco Mundial.

Además de lo anterior, hay indicios de que Pekín está dispuesto a aplicar reformas duras pero necesarias para sostener la economía china a largo plazo. Por ejemplo, el gobierno ha mostrado moderación con su política monetaria, que ha reducido los riesgos financieros mediante el desapalancamiento.

Esta difícil decisión es una de las razones por las que la economía china se está ralentizando, pero Pekín parece estar dispuesto a aceptarlo mientras la economía no experimente un «aterrizaje forzoso».

Para garantizar que no se produzca un «aterrizaje forzoso», Pekín se ha mostrado más activo con la aplicación de la política fiscal en lugar de amplias medidas de estímulo.

En las reuniones anuales de las «Dos Sesiones» en marzo, por ejemplo, el primer ministro Li Keqiang anunció 298.000 millones de dólares en recortes fiscales para las empresas.

El Estado reafirma el control desde 2013

Aunque ha habido avances en algunas áreas desde 2013, en otras parece que el Estado está tratando de reafirmar el control a expensas del mercado. Por lo tanto, se cuestiona el compromiso de Pekín con las reformas basadas en el mercado.

Incluso se especula con que Pekín se conforma con la actual combinación entre el Estado y el mercado, y que en lugar de centrarse en nuevas reformas, está más centrado en exportar el «Modelo China» a través de políticas, como la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI).

La edición de invierno de 2019 de «The China Dashboard», que hace un seguimiento de los objetivos de reforma decididos en el Tercer Pleno de 2013, muestra que las reformas no están avanzando en ocho de cada 10 áreas.

Una de las áreas en las que las reformas están «retrocediendo» es la reforma de las empresas estatales (SOE, por sus siglas en inglés), con el papel de las SOE en la asignación de recursos avanzando mientras el papel del sector privado está retrocediendo. Una de las razones es que las empresas públicas disfrutan de un acceso más preferente al crédito que el sector privado.

Aunque la campaña de desapalancamiento del gobierno ha reducido los riesgos financieros, ha afectado más al sector privado que al estatal. Esto es así a pesar de que el sector privado es tres veces más eficiente en promedio que el sector estatal y contribuye a cerca de dos tercios del crecimiento del PIB de China.

En términos de IED, incluso con la flexibilización de las restricciones con la introducción de la nueva lista negativa, hay afirmaciones de que todavía hay un campo de juego desigual con las empresas nacionales que tienen preferencia sobre las empresas extranjeras.

Esto se ejemplifica con la estrategia industrial «Made in China 2025», que está en el centro de la guerra comercial con Estados Unidos.

Made in China 2025 es una política industrial emitida en 2015 que se dirige a 10 sectores de alta tecnología bajo la dirección del Estado chino.

Entre otras reclamaciones, EEUU argumenta que la estrategia favorece a las empresas nacionales en la asignación de subsidios y obliga a las empresas extranjeras a transferir tecnología como condición para el acceso al mercado.

Como resultado, EEUU también argumenta que China está violando sus compromisos con la OMC, y que el país debe adoptar reformas basadas en el mercado para nivelar el campo de juego.

En defensa de su modelo de desarrollo, Pekín ha llegado a pedir reformas de la OMC que «respeten los modelos de desarrollo de los miembros», lo que concedería a China más margen de maniobra para aplicar políticas estatistas y proteccionistas.

Sin embargo, recientemente ha habido indicios de que Pekín está dispuesto a transigir y abordar las preocupaciones de Washington.

Por ejemplo, en marzo la Asamblea Popular Nacional de China aprobó una nueva ley de inversiones extranjeras. Esta ley pretende abordar las quejas habituales de la comunidad empresarial extranjera, por ejemplo, prohibiendo explícitamente las transferencias forzosas de tecnología.

Los críticos, sin embargo, dicen que muchas de las disposiciones de este documento son todavía bastante generales, y la propia ley no entrará en vigor hasta el 1 de enero de 2020.

‘Sentir las piedras’: Qué hacer con el historial de reformas de China

Desde 2013, el progreso de las reformas ha sido mixto. Por un lado, China ha hecho claros progresos en algunas áreas, como la mejora del entorno empresarial y la apertura de algunos nuevos sectores a la inversión extranjera.

Pero por otro lado, el Estado se ha reafirmado en lugar de dar al mercado el papel decisivo. Xi, por ejemplo, ha pedido que las empresas públicas sean más grandes, más fuertes y más eficientes, mientras que el Partido Comunista ha aumentado su presencia tanto en las empresas estatales como en las privadas en los últimos años.

Dado el historial mixto de reformas económicas de China desde que Xi llegó al poder, aún no está claro si el giro estatista es un cambio de dirección fundamental o un período temporal de cautela y «tanteo» antes de que las reformas se aceleren de nuevo.

Lo que sigue en el proceso de reforma de China y el impacto de los recientes acontecimientos en el desarrollo del país sólo se aclarará con el tiempo, especialmente cuando el país es presionado por Estados Unidos para que adopte reformas estructurales basadas en el mercado.

Sin embargo, a pesar de la presión externa para que se lleven a cabo determinadas reformas -o a causa de ella-, China está decidida a encontrar y seguir su propio camino de reformas, al igual que hizo en el pasado. Como dijo Xi en el 40º aniversario de «la reforma y la apertura», «nadie está en posición de dictar al pueblo chino lo que debe o no debe hacerse».