Reformas Económicas na China: Progresso atual e perspectivas futuras

A última edição de dezembro marcou o 40º aniversário da reforma e da política de abertura da China, que foi lançada sob a liderança de Deng Xiaoping no Terceiro Plenário de 1978.

Esta política deu início à transformação da China de uma economia pobre e subdesenvolvida, planejada centralmente, em uma potência econômica, cada vez mais impulsionada pelo mercado.

O aniversário, porém, foi ensombrado pelos desafios atuais na economia chinesa e pela incerteza quanto à direção das reformas econômicas.

Em 2018, a economia chinesa cresceu ao ritmo mais lento desde 1990, e o país ficou envolvido em uma guerra comercial com os EUA. Ao mesmo tempo, a economia se desenvolveu a um ponto em que seu modelo de crescimento estabelecido não é mais sustentável.

Neste cruzamento no desenvolvimento econômico da China, perguntamos para que direção estão as reformas?

A reforma e abertura da China

As políticas de reforma e abertura da China introduziram incentivos privados de negócios e de mercado ao que era um sistema comunista liderado pelo Estado. Antes de 1978, o setor privado era praticamente inexistente; hoje, as empresas privadas contribuem com aproximadamente 70% do PIB da China.

Para chegar a este ponto, a China passou por vastas mudanças em seu sistema econômico nos últimos 40 anos. Apesar da amplitude das mudanças, porém, as reformas econômicas da China têm sido caracterizadas por gradualismo e experimentalismo, ou “atravessar o rio sentindo as pedras”, como Deng disse certa vez.

Zonas Econômicas Especiais (ZEEs) caracterizaram esse gradualismo e experimentalismo, onde o governo pilotou novas reformas em áreas geograficamente contidas.

Nenhuma região na China encapsula melhor o sucesso desta estratégia do que Shenzhen, que estava na vanguarda das reformas e iniciativas de abertura e explodiu de uma pequena vila de pescadores para uma das cidades mais ricas e dinâmicas do país.

Não obstante, embora o mercado tenha tido um papel mais importante na alocação de recursos como resultado das reformas, o Estado ainda mantém um forte papel 40 anos depois.

Neste sentido, o caminho de desenvolvimento e reforma da China é único, sendo por vezes referido como o “Modelo da China” de desenvolvimento. Até hoje, debate-se se a China se desenvolveu devido ao papel continuado do Estado na sua economia ou apesar dele.

Este debate é importante porque informa o rumo futuro das reformas. O que é mais claro é que a reforma e as políticas de abertura são consideradas como um sucesso global.

No período de 40 anos, 740 milhões de pessoas escaparam da pobreza e o país apresentou um período prolongado de crescimento econômico de dois dígitos.

A China é agora a segunda maior economia do mundo atrás dos EUA e está entre os países de rendimento médio (PRM) do Banco Mundial, com base no RNB per capita.

Desafios e novas reformas

Apesar dos sucessos da economia chinesa, nos últimos anos, ela tem mostrado vulnerabilidades e entrou numa fase crítica para o seu desenvolvimento e reforma contínuos.

O crescimento econômico desacelerou em relação aos dois dígitos anteriores, sendo este descrito como o “novo normal” à medida que a economia do país se torna mais madura.

Em 2018, o PIB da China cresceu 6,6%, de acordo com estatísticas oficiais, e a liderança em Pequim reduziu a meta de crescimento para 6-6,5% em 2019. Muitos economistas argumentam que o crescimento real é significativamente inferior a esses números oficiais.

Economistas de dentro e de fora da China têm apelado para que os líderes do país adotem reformas estruturais para que o país possa continuar a se desenvolver e evitar a temida “armadilha da renda média”.

A armadilha de rendimento médio refere-se a quando uma economia se torna suficientemente desenvolvida para perder as suas vantagens de baixo custo, mas não está suficientemente desenvolvida para transitar para uma economia baseada no conhecimento de valor mais elevado, caindo assim para um desempenho médio.

Embora quase todos os analistas concordem que a China tem de adoptar reformas económicas abrangentes para sustentar a sua economia a longo prazo, existe uma divisão em relação ao que exactamente essas reformas devem implicar.

Os economistas liberais argumentam que a China deve adotar medidas mais baseadas no mercado, tais como a redução do papel das empresas estatais e o apoio à distorção do mercado na economia.

Outros com uma visão mais estatista, argumentam que a China deve aumentar os subsídios às indústrias estratégicas e proteger as empresas nacionais para promover o seu desenvolvimento.

No Terceiro Plenário de 2013, 35 anos após o lançamento das reformas de Deng, o Partido Comunista sob a liderança do Presidente Xi Jinping assumiu um compromisso decisivo para novas reformas.

No plenário, foi lançado um plano de 60 pontos intitulado “A Decisão sobre Grandes Questões Relativas ao Aprofundamento Abrangente das Reformas”. Uma das decisões-chave prometeu “permitir que o mercado desempenhe um papel decisivo na alocação de recursos”, o que parecia sinalizar uma preferência por medidas baseadas no mercado.

Um papel maior para o mercado desde 2013

Desde o Terceiro Plenário de 2013, o mercado passou a ter um papel mais decisivo em algumas áreas.

Por exemplo, as restrições ao investimento direto estrangeiro (IDE) foram aliviadas devido à mudança da China de um sistema baseado em aprovação para um sistema baseado em lista negativa.

Este novo sistema permite que a maioria do IDE de entrada prossiga sem uma revisão governamental, exceto nas áreas que estão na lista negativa. Com o tempo, o escopo desta lista negativa também foi reduzido.

FDI é importante para o desenvolvimento da China porque desempenha um papel fundamental na condução de maior produção industrial de valor agregado. Por exemplo, em 2016, as empresas com financiamento estrangeiro representaram 77% do total de exportações de alta tecnologia da China.

As restrições ao IDE foram ainda mais reduzidas para as empresas que investem em zonas de comércio livre (ZCL). As FTZs foram lançadas pela primeira vez em 2013 e continuam no espírito do gradualismo e experimentalismo de Deng, permitindo que as políticas de reforma sejam testadas antes que algumas delas sejam implementadas em escala nacional.

Reformas de facilitação do comércio, que a China priorizou ao ratificar o Acordo de Facilitação do Comércio da OMC em 2015, foram implementadas de tal forma.

Estas reformas levaram à implementação de um sistema de “janela única” em todo o país para simplificar as inspeções comerciais, declarações, impostos e outros procedimentos. Isso explica em parte porque a China passou da 78ª posição em 2017 para a 48ª em 2018 no ranking “Ease of Doing Business” do Banco Mundial.

Outros dados acima, há sinais de que Pequim está disposta a implementar reformas duras, porém necessárias, para sustentar a economia chinesa a longo prazo. Por exemplo, o governo tem mostrado contenção com sua política monetária, que reduziu os riscos financeiros através da desalavancagem.

Esta difícil decisão é uma das razões pelas quais a economia da China está desacelerando, mas Pequim parece disposta a aceitar isto, desde que a economia não experimente uma “aterrissagem dura”.

Para garantir que uma “aterrissagem dura” não aconteça, Pequim tem sido mais ativa na implementação de uma política fiscal em vez de medidas de estímulo de amplo alcance.

Na reunião anual “Duas Sessões” em março, por exemplo, o primeiro-ministro Li Keqiang anunciou US$298 bilhões em cortes fiscais para as empresas.

O Estado reafirmando o controle desde 2013

Apesar de ter havido progresso em algumas áreas desde 2013, em outras parece que o Estado está tentando reafirmar o controle às custas do mercado. Há, portanto, questões em torno do compromisso de Pequim com as reformas baseadas no mercado.

Há até especulações de que Pequim está contente com a atual mistura entre o Estado e o mercado e, em vez de se concentrar em mais reformas, está mais focado na exportação do ‘Modelo China’ através de políticas, como a Iniciativa de Cinturão e Estradas (BRI).

A edição de Inverno de 2019 do ‘The China Dashboard’, que acompanha as metas de reforma decididas no Terceiro Plenário de 2013, mostra que as reformas não estão avançando em oito das 10 áreas.

Uma das áreas onde as reformas estão ‘recuando’ é a reforma da empresa estatal (SOE), com o papel das SOE na alocação de recursos avançando enquanto o papel do setor privado está recuando. Uma das razões para isso é que as empresas públicas têm mais acesso preferencial ao crédito do que o setor privado.

Embora a campanha de desalavancagem do governo tenha reduzido os riscos financeiros, ela atingiu o setor privado com mais força do que o setor estatal. Isto apesar do setor privado ser em média três vezes mais eficiente do que o setor estatal e contribuir com cerca de dois terços do crescimento do PIB chinês.

Em termos de IDE, mesmo com a flexibilização das restrições com a introdução da nova lista negativa, há alegações de que ainda há uma desigualdade de condições de concorrência com as empresas nacionais sendo preferidas em relação às empresas estrangeiras.

Exemplo da estratégia industrial ‘Made in China 2025’, que está no centro da guerra comercial com os EUA.

Made in China 2025 é uma política industrial emitida em 2015 que visa 10 setores de alta tecnologia sob a orientação do Estado chinês.

Como resultado, os EUA também argumentam que a China está violando seus compromissos com a OMC e que o país deveria adotar reformas baseadas no mercado para nivelar o campo de atuação.

Em defesa de seu modelo de desenvolvimento, Pequim chegou ao ponto de exigir reformas da OMC que “respeitem os modelos de desenvolvimento dos membros”, o que daria à China mais margem de manobra na implementação de políticas estatais e protecionistas.

No entanto, recentemente, tem havido sinais de que Pequim está disposta a transigir e abordar as preocupações de Washington.

Por exemplo, em março, o Congresso Nacional Popular da China aprovou uma nova lei de investimento estrangeiro. Esta lei visa abordar queixas comuns da comunidade empresarial estrangeira, como por exemplo, proibindo explicitamente as transferências forçadas de tecnologia.

Críticos, no entanto, dizem que muitas das disposições deste documento ainda são bastante gerais, e a própria lei não entrará em vigor até 1 de janeiro de 2020.

‘Sentir as pedras’: O que fazer com o recorde de reformas da China

Desde 2013, o progresso das reformas tem sido misto. Por um lado, a China fez progressos claros em algumas áreas, como a melhoria do ambiente de negócios e a abertura de alguns novos setores ao investimento estrangeiro.

Por outro lado, no entanto, o Estado reafirmou-se em vez de dar ao mercado o papel decisivo. Xi, por exemplo, pediu que as empresas estatais se tornassem maiores, mais fortes e mais eficientes, enquanto o Partido Comunista aumentou sua presença tanto em empresas estatais quanto privadas nos últimos anos.

Dado o histórico misto de reformas econômicas da China desde que Xi chegou ao poder, ainda não está claro se a virada estatal é uma mudança fundamental na direção ou um período temporário de cautela e “sentir as pedras” antes que as reformas se acelerem novamente.

O que se segue no processo de reforma da China e o impacto dos recentes acontecimentos no desenvolvimento da China só se tornará mais claro com o tempo, particularmente porque o país é pressionado pelos EUA a adotar reformas estruturais baseadas no mercado.

Yet, apesar da pressão externa para buscar certas reformas – ou por causa delas – a China está determinada a encontrar e seguir seu próprio caminho de reforma – tal como fez no passado. Como Xi disse no 40º aniversário da ‘reforma e abertura’, “Ninguém está em posição de ditar ao povo chinês o que deve e não deve ser feito”.