De betrekkingen tussen de EU en Rusland zijn sinds 2014 gespannen vanwege de illegale annexatie van de Krim door Rusland, de steun aan rebellengroepen in Oost-Oekraïne, het beleid in de buurlanden, desinformatiecampagnes en negatieve interne ontwikkelingen. Ook zijn de spanningen gegroeid over de Russische inmenging in Syrië, Libië en Afrika ten zuiden van de Sahara. De EU heeft de sancties tegen Rusland sinds 2014 regelmatig verlengd. De EU en Rusland blijven nauw van elkaar afhankelijk en de EU hanteert een aanpak van “selectieve betrokkenheid”.
Rechtsgrondslag
- Titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU): “extern optreden”;
- artikel 206-207 (handel) en artikel 216-219 (internationale overeenkomsten) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
- Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst (PSO) (bilaterale betrekkingen).
Betrekkingen EU-Rusland
Tot het uitbreken van de crisis in Oekraïne hadden de EU en Rusland een strategisch partnerschap opgebouwd, dat onder meer betrekking had op handel, economie, energie, klimaatverandering, onderzoek, onderwijs, cultuur en veiligheid, met inbegrip van terrorismebestrijding, nucleaire non-proliferatie en conflictoplossing in het Midden-Oosten. De EU was een fervent voorstander van de toetreding van Rusland tot de WTO (voltooid in 2012). De laatste jaren is de kwestie van het gedeelde nabuurschap echter een belangrijk punt van wrijving geworden. De illegale annexatie van de Krim door Rusland in maart 2014 en de bewijzen dat Rusland rebellenstrijders in het oosten van Oekraïne steunt, veroorzaakten een internationale crisis. De EU herzag haar bilaterale betrekkingen met Rusland, stopte regelmatige topontmoetingen en schortte de dialoog over visumkwesties en de gesprekken over een nieuwe bilaterale overeenkomst ter vervanging van de PSO op. De EU volgt nu een tweesporenaanpak, waarbij geleidelijke sancties worden gecombineerd met pogingen om diplomatieke oplossingen te vinden voor het conflict in Oost-Oekraïne. De deelname van Rusland aan de inspanningen van de E3+3-groep van landen die in 2015 het nucleaire akkoord met Iran sloten, deed de hoop op meer samenwerking op het wereldtoneel groeien. De interventie van Rusland in de Syrische oorlog sinds 2015 en later in Libië en in verschillende conflicten ten zuiden van de Sahara, evenals zijn desinformatiecampagnes en inspanningen om verkiezingscampagnes te beïnvloeden, hebben echter extra spanningen veroorzaakt.
De verkiezingen van 2018 hebben Vladimir Poetin zijn vierde termijn als president gegeven. Door Poetin geleide grondwetswijzigingen die in 2020 zijn aangenomen, stellen hem in staat om aan de macht te blijven tot na het einde van zijn huidige mandaat in 2024. Andere verontrustende grondwetswijzigingen omvatten de suprematie van de Russische wet over door Rusland geratificeerde internationale overeenkomsten en over de uitspraken van internationale rechtbanken.
De Russische wetgeving die vanaf 2012 is aangenomen, is gericht tegen de oppositie en het maatschappelijk middenveld. Honderden ngo’s zijn bestempeld als “buitenlandse agenten” en/of “ongewenste organisaties”, en de autoriteiten hebben de controle op media en internetgebruik verscherpt. De EU is bezorgd over de rechtsstaat – met inbegrip van corruptie. Het Hooggerechtshof heeft de oppositieactivist Alexei Navalny als kandidaat verboden vanwege een omstreden veroordeling in het verleden. De parlementsverkiezingen van 2016 (en de meest recente) werden gehouden in een restrictieve politieke en mediaomgeving, met als resultaat een grote overwinning voor Poetins partij Verenigd Rusland. De volgende parlementsverkiezingen zijn gepland voor september 2021.
Hoewel de Russische economie zich herstelde van de internationale recessie van 2008 en de onrust in de banksector van 2014, en profiteerde van stijgende inkomsten uit de uitvoer van olie en grondstoffen, bleef het investeringsklimaat van het land onzeker en zijn de economische prestaties afhankelijk van de olie- en gasprijzen. Het economisch systeem is geconcentreerd in een paar sectoren; het ontbreekt aan transformatieve investeringen, terwijl grote bedrijven die dicht bij de staat staan de markt domineren. De ernstige gezondheids- en economische crisis die Rusland doormaakt als gevolg van de COVID-19-pandemie kan langdurige gevolgen hebben en het Kremlin is zeer bezorgd over de sociale en politieke gevolgen.
Sinds maart 2014 heeft de EU, net als de VS, Canada, Australië en andere westerse landen, geleidelijk beperkende maatregelen tegen Rusland ingesteld als reactie op de illegale annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne. De EU heeft haar eigen sancties aanzienlijk uitgebreid na het neerschieten van vlucht MH17 in juni 2015 boven grondgebied dat onder controle staat van door Rusland gesteunde rebellen in Oost-Oekraïne. De sancties worden regelmatig bijgewerkt en verlengd. Ondanks de sancties blijft de EU de grootste handelspartner van Rusland en is Rusland de op drie na grootste handelspartner van de EU. De handels- en economische betrekkingen worden echter ontsierd door tal van factoren, zoals het Russische embargo op diverse agrovoedingsproducten uit de EU, WTO-geschillen en ernstige beperkingen van de mogelijkheden voor EU-bedrijven om deel te nemen aan Russische overheidsopdrachten.
De beperkende maatregelen van de EU nemen verschillende vormen aan. De diplomatieke maatregelen bestaan uit de uitsluiting van Rusland van de G8, het stopzetten van de toetreding van Rusland tot de OESO en het Internationaal Energieagentschap, en de opschorting van de regelmatige bilaterale topontmoetingen tussen de EU en Rusland.
Economische sancties zijn gericht op de handel in specifieke sectoren. Zij beperken de toegang tot de primaire en secundaire kapitaalmarkten van de EU voor bepaalde Russische banken en bedrijven. Zij leggen een uitvoer- en invoerverbod op voor de handel in wapens en een uitvoerverbod voor goederen voor tweeërlei gebruik voor militair gebruik. Zij beperken ook de toegang van Rusland tot bepaalde gevoelige technologieën die kunnen worden gebruikt voor de olieproductie en -exploratie. Er gelden specifieke beperkingen op de economische betrekkingen met de Krim en Sevastopol, waaronder een invoerverbod op goederen van het schiereiland, een uitvoerverbod op bepaalde goederen en technologieën, beperkingen op investeringen, en een verbod op de levering van toeristische diensten. Maatregelen betreffende economische samenwerking schorten alle nieuwe financieringsoperaties in Rusland door de Europese Investeringsbank en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling op.
Met ingang van december 2020 gelden individuele beperkende maatregelen van de EU voor 177 personen en 48 entiteiten, voor wie een bevriezing van tegoeden en een reisverbod gelden omdat hun acties de territoriale integriteit, de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van Oekraïne hebben ondermijnd. In oktober 2020 werden twee personen en vier entiteiten die betrokken waren bij de bouw van de Kerchbrug, die de Krim met Rusland verbindt, aan de lijst toegevoegd.
Ook in oktober 2020, maar op basis van een andere rechtsgrondslag van de EU – de sanctieregeling voor chemische wapens – werden zes Russische personen en één entiteit toegevoegd aan de relevante lijst met reisverboden en bevriezing van tegoeden als gevolg van de moordpoging op Alexei Navalny in augustus 2020 met gebruikmaking van een giftig zenuwgas van militaire kwaliteit. Dit is hetzelfde rechtsinstrument als werd gebruikt om de verantwoordelijken voor de zaak Skripal in Salisbury (VK) in maart 2018 te bestraffen.
In de wereldwijde veiligheidsstrategie van de EU van 2016 worden de betrekkingen met Rusland omschreven als “een belangrijke strategische uitdaging”. In maart 2016 heeft de Raad van de EU vijf leidende beginselen vastgesteld die moeten worden toegepast op de betrekkingen van de EU met Rusland: (1) uitvoering van de Minsk-akkoorden over het conflict in Oost-Oekraïne als belangrijkste voorwaarde voor elke wezenlijke verandering in de houding van de EU ten opzichte van Rusland; (2) versterkte betrekkingen met de oostelijke partners van de EU en andere buurlanden, waaronder Centraal-Azië; (3) versterking van de weerbaarheid van de EU (bijv. energiezekerheid, hybride dreigingen of strategische communicatie); (4) selectieve betrokkenheid bij Rusland inzake kwesties die voor de EU van belang zijn; (5) noodzaak om contacten van mens tot mens aan te gaan en het Russische maatschappelijk middenveld te ondersteunen.
Rusland heeft zich sinds augustus 2014 tegen de EU-sancties verzet door tegensancties op te leggen op landbouwgoederen, grondstoffen en voedsel, waarbij het beweerde dat de voedselveiligheidsnormen werden geschonden. Dit heeft het importsubstitutiebeleid van Rusland in de landbouwsector versterkt. Rusland hanteert ook een “stop-lijst” voor EU- en VS-onderdanen die kritiek hebben geuit op zijn optreden, waarbij hun de toegang tot Russisch grondgebied wordt ontzegd. Deze lijst wordt niet officieel gepubliceerd, waardoor er geen mogelijkheid is om hiertegen in beroep te gaan, in tegenstelling tot het reisverbod van de EU. Verscheidene leden van het Europees Parlement hebben Rusland hierdoor niet kunnen binnenkomen.
Geldende overeenkomsten
De rechtsgrondslag voor de betrekkingen tussen de EU en Rusland is de PSO van juni 1994. Deze overeenkomst, die aanvankelijk 10 jaar geldig was, is elk jaar automatisch verlengd. In de PSO zijn de belangrijkste gemeenschappelijke doelstellingen vastgelegd en wordt het institutionele kader geschapen voor bilaterale contacten – waaronder regelmatig overleg over de mensenrechten en halfjaarlijkse presidentiële topontmoetingen – die momenteel zijn bevroren.
Op de top van Sint-Petersburg in 2003 hebben de EU en Rusland hun samenwerking versterkt door vier “gemeenschappelijke ruimten” te creëren: een economische ruimte; een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid; een ruimte van externe veiligheid; en een ruimte van onderzoek, onderwijs en cultuur. Op regionaal niveau hebben de EU en Rusland, samen met Noorwegen en IJsland, in 2007 het nieuwe beleid inzake de noordelijke dimensie opgezet, dat gericht is op grensoverschrijdende samenwerking in het Oostzeegebied en de Barentszregio. In juli 2008 zijn onderhandelingen gestart over een nieuwe overeenkomst tussen de EU en Rusland die “juridisch bindende verbintenissen” moet omvatten op gebieden als politieke dialoog, justitie, vrijheid, veiligheid, economische samenwerking, onderzoek, onderwijs, cultuur, handel, investeringen en energie. In 2010 is een “Partnerschap voor modernisering” gelanceerd. De onderhandelingen over een visumversoepelingsovereenkomst werden in 2011 afgerond. De Russische interventie op de Krim leidde echter tot de opschorting van al deze gesprekken en processen. In 2014 bevroor de Europese Raad de samenwerking met Rusland (behalve op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking en interpersoonlijke contacten), evenals nieuwe EU-financiering ten behoeve van het land via internationale financieringsinstellingen.
Rol van het Europees Parlement
Het Europees Parlement heeft de PSO in 1997 bekrachtigd volgens de “instemmingsprocedure”.
Het Parlement heeft een reeks resoluties over Oekraïne aangenomen, waarin de illegale annexatie van de Krim door Rusland en de rol van Rusland bij de destabilisering van Oost-Oekraïne worden veroordeeld. Het Parlement heeft in juni 2015 en maart 2019 resoluties aangenomen over de stand van de betrekkingen tussen de EU en Rusland, waarin de EU-sancties worden gesteund en de noodzaak wordt benadrukt om ambitieuzere financiële bijstand van de EU te verlenen aan het Russische maatschappelijk middenveld en de contacten tussen mensen te bevorderen, ondanks de moeilijke betrekkingen. In de resolutie van 2019 wordt grote bezorgdheid geuit over het internationale gedrag van Rusland, met name in de landen van het oostelijk partnerschap. In de resolutie wordt ook kritiek geuit op de verslechtering van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden in Rusland en wordt voorgesteld Rusland niet langer te beschouwen als een “strategische partner” van de EU. De Commissie AFET zal in 2021 een nieuw verslag opstellen over de betrekkingen tussen de EU en Rusland.
Vóór 2014 was het Parlement voorstander van een nieuwe alomvattende overeenkomst met Rusland, gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en belangen. Het Parlement heeft echter herhaaldelijk zijn ernstige bezorgdheid geuit over de eerbiediging van de mensenrechten, de rechtsstaat en de toestand van de democratie in Rusland, bijvoorbeeld wat betreft de wetten tegen “propaganda” voor LGTBQ, het decriminaliseren van niet-gewelddadig huiselijk geweld, het hardhandig optreden tegen onafhankelijke ngo’s of tegen ngo’s die financiering van buiten Rusland ontvangen, enz. Het Parlement heeft met name de ongekende mensenrechtenschendingen tegen de inwoners van de Krim, met name Tataren, veroordeeld. In 2018 eiste het de vrijlating van de Oekraïense filmregisseur Oleg Sentsov, die zich verzette tegen de illegale annexatie van de Krim, en kende het hem de Sacharovprijs toe. Sentsov werd in 2019 vrijgelaten als onderdeel van een gevangenenruil tussen Rusland en Oekraïne. Het Parlement veroordeelde de moordpoging op Alexei Navalny in 2020 krachtig.
Relaties met Russische wetgevers werden meestal ontwikkeld in het Parlementair Samenwerkingscomité (PCC), een interparlementair forum dat is opgericht door de PCA EU-Rusland. Tussen 1997 en 2014 fungeerde de PCC als een stabiel platform voor de ontwikkeling van samenwerking en dialoog tussen delegaties van het Parlement en de Russische Federale Vergadering. Sinds maart 2014 heeft het Parlement deze interparlementaire bijeenkomsten echter stopgezet, in overeenstemming met de beperkende maatregelen van de EU als reactie op de Oekraïense crisis. Niettemin blijft de delegatie van het Parlement bij de PCC EU-Rusland op eigen houtje vergaderen en kwesties bespreken die verband houden met de betrekkingen tussen de EU en Rusland. Zij wisselt ook van gedachten met academici, vertegenwoordigers van het Russische maatschappelijk middenveld, NGO’s en de media.
Het Parlement is sinds 1999 niet meer door Rusland uitgenodigd om als waarnemer bij verkiezingen op te treden.