Economische hervorming in China: Current Progress and Future Prospects

In december jongstleden was het 40 jaar geleden dat China’s hervormings- en openstellingsbeleid van start ging, onder leiding van Deng Xiaoping tijdens het Derde Plenum van 1978.

Dit beleid gaf een impuls aan China’s transformatie van een arme en onderontwikkelde centraal geplande economie tot een economische grootmacht die in toenemende mate door de markt wordt aangedreven.

De verjaardag werd echter overschaduwd door de huidige uitdagingen in de Chinese economie en onzekerheid over de richting van economische hervormingen.

In 2018 groeide de Chinese economie in het traagste tempo sinds 1990, en het land raakte verwikkeld in een handelsoorlog met de VS. Tegelijkertijd heeft de economie zich ontwikkeld tot een punt waarop zijn gevestigde groeimodel niet langer houdbaar is.

Op dit kruispunt in China’s economische ontwikkeling vragen we ons af welke kant de hervormingen opgaan?

China’s hervorming en openstelling

Het hervormings- en openstellingsbeleid van China introduceerde particuliere bedrijven en marktprikkels in wat een door de staat geleid communistisch systeem was. Vóór 1978 was de particuliere sector zo goed als onbestaande; vandaag zijn particuliere bedrijven goed voor ongeveer 70% van China’s BBP.

Om dit punt te bereiken, heeft China de afgelopen 40 jaar enorme veranderingen in zijn economisch systeem doorgevoerd. Ondanks de omvang van de veranderingen werden China’s economische hervormingen echter gekenmerkt door geleidelijkheid en experimentalisme, of “de rivier oversteken door de stenen te voelen”, zoals Deng ooit beroemde.

Speciale Economische Zones (SEZ’s) kenmerkten dit geleidelijke en experimentele karakter, waar de regering nieuwe hervormingen proefde in geografisch ingeperkte gebieden.

Geen regio in China vat het succes van deze strategie beter samen dan Shenzhen, dat in de voorhoede stond van hervormings- en openstellingsinitiatieven en explodeerde van een piepklein vissersdorp tot een van de rijkste en meest dynamische steden van het land.

Hoewel de markt als gevolg van de hervormingen een belangrijkere rol kreeg toebedeeld bij de toewijzing van middelen, speelt de staat 40 jaar later nog steeds een sterke rol.

In dit opzicht is het ontwikkelings- en hervormingstraject van China uniek, en wordt het soms aangeduid als het ‘China-model’ van ontwikkeling. Tot op de dag van vandaag wordt gedebatteerd over de vraag of China zich heeft ontwikkeld omdat de staat een rol is blijven spelen in zijn economie of ondanks die rol.

Dit debat is van belang omdat het de toekomstige richting van de hervormingen bepaalt. Duidelijker is dat het hervormings- en openstellingsbeleid over het algemeen als een succes wordt beschouwd.

Over de periode van 40 jaar zijn 740 miljoen mensen aan de armoede ontsnapt en heeft het land een langdurige periode van economische groei met dubbele cijfers gekend.

China is nu de op een na grootste economie ter wereld na de VS en behoort tot de Midden-inkomenslanden (MIC’s) van de Wereldbank op basis van het BNI per hoofd van de bevolking.

Uitdagingen en verdere hervormingen

Ondanks de successen van de Chinese economie is zij de laatste jaren kwetsbaar gebleken en in een kritieke fase voor haar verdere ontwikkeling en hervorming gekomen.

De economische groei is vertraagd ten opzichte van de eerdere dubbelcijferige percentages, waarbij dit wordt beschreven als het “nieuwe normaal” naarmate de economie van het land volwassener wordt.

In 2018 groeide het bbp van China met 6,6 procent, volgens de officiële statistieken, en de leiding in Peking heeft de groeidoelstelling verlaagd naar 6-6,5 procent voor 2019. Veel economen stellen dat de werkelijke groei aanzienlijk lager is dan deze officiële cijfers.

Economen van zowel binnen als buiten China hebben de leiders van het land opgeroepen om structurele hervormingen door te voeren, zodat het zich kan blijven ontwikkelen en de gevreesde ‘middeninkomensval’ kan vermijden.

De middeninkomensval verwijst naar het moment waarop een economie voldoende ontwikkeld is om zijn lagekostenvoordelen te verliezen, maar niet voldoende ontwikkeld is om over te schakelen op een kenniseconomie met een hogere waarde, waardoor het land terugvalt tot middelmatige prestaties.

Naast alle analisten zijn het erover eens dat China brede economische hervormingen moet doorvoeren om zijn economie op de lange termijn te ondersteunen, is er verdeeldheid over wat die hervormingen precies moeten inhouden.

Liberale economen stellen dat China meer marktgerichte maatregelen moet nemen, bijvoorbeeld door de rol van staatsbedrijven en marktverstorende steun in de economie te beperken.

Anderen met een meer statistische visie stellen dat China de subsidies aan strategische industrieën moet verhogen en binnenlandse bedrijven moet beschermen om hun ontwikkeling te bevorderen.

Op het Derde Plenum van 2013, 35 jaar na de lancering van Deng’s hervormingen, heeft de Communistische Partij onder leiding van president Xi Jinping zich resoluut ingezet voor verdere hervormingen.

Op het plenum werd een 60-puntenplan vrijgegeven, getiteld “Het besluit over belangrijke kwesties met betrekking tot de alomvattende verdieping van hervormingen”. Een van de belangrijkste besluiten beloofde “de markt een beslissende rol te laten spelen bij de toewijzing van middelen”, wat leek te wijzen op een voorkeur voor op de markt gebaseerde maatregelen.

Een grotere rol voor de markt sinds 2013

Sinds het Derde Plenum van 2013 heeft de markt op sommige gebieden een meer beslissende rol gekregen.

Zo zijn de beperkingen op buitenlandse directe investeringen (BDI) versoepeld doordat China is overgestapt van een op goedkeuring gebaseerd systeem naar een op een negatieve lijst gebaseerd systeem.

Dankzij dit nieuwe systeem kunnen de meeste inkomende BDI doorgang vinden zonder toetsing door de overheid, behalve op de gebieden die op de negatieve lijst staan. In de loop van de tijd is ook de reikwijdte van deze negatieve lijst verkleind.

FDI is belangrijk voor de ontwikkeling van China omdat het een sleutelrol speelt bij het stimuleren van industriële output met een hogere toegevoegde waarde. In 2016 waren buitenlands gefinancierde bedrijven bijvoorbeeld goed voor 77 procent van China’s totale hightech-export.

De beperkingen op DBI zijn nog verder versoepeld voor bedrijven die investeren in vrijhandelszones (FTZ’s). FTZ’s werden voor het eerst gelanceerd in 2013 en blijven in de geest van Deng’s gradualisme en experimentalisme door hervormingsbeleid te laten testen voordat sommige ervan op nationale schaal worden uitgerold.

Hervormingen ter vergemakkelijking van de handel, die China prioriteit gaf door in 2015 de WTO-overeenkomst inzake handelsfacilitering te ratificeren, zijn op een dergelijke manier geïmplementeerd.

Deze hervormingen hebben geleid tot de implementatie van een “enkel loket”-systeem in het hele land om handelsinspecties, aangiftes, belastingen en andere procedures te vereenvoudigen. Dit verklaart deels waarom China van de 78e plaats in 2017 naar de 48e plaats in 2018 is opgeschoven in de ranglijst “Ease of Doing Business” van de Wereldbank.

Naast het bovenstaande zijn er tekenen dat Beijing bereid is om harde maar noodzakelijke hervormingen door te voeren om China’s economie op de lange termijn te ondersteunen. Zo heeft de regering zich terughoudend opgesteld met haar monetaire beleid, dat de financiële risico’s heeft verminderd door de schuldposities af te bouwen.

Dit moeilijke besluit is een van de redenen waarom de Chinese economie vertraagt, maar Peking lijkt bereid dit te accepteren zolang de economie geen “harde landing” doormaakt.

Om ervoor te zorgen dat een “harde landing” uitblijft, is Peking actiever geweest met het uitvoeren van fiscaal beleid in plaats van breed opgezette stimuleringsmaatregelen.

Tijdens de jaarlijkse “twee zittingen”-bijeenkomsten in maart kondigde premier Li Keqiang bijvoorbeeld 298 miljard dollar aan belastingverlagingen voor bedrijven aan.

De staat bevestigt opnieuw de controle sinds 2013

Ondanks dat er sinds 2013 op sommige gebieden vooruitgang is geboekt, lijkt het er op andere gebieden op dat de staat opnieuw de controle probeert te bevestigen ten koste van de markt. Er zijn daarom vragen rond Pekings inzet voor marktgerichte hervormingen.

Er wordt zelfs gespeculeerd dat Peking tevreden is met de huidige mix tussen staat en markt, en in plaats van zich te richten op verdere hervormingen, meer gericht is op het exporteren van het ‘China Model’ door middel van beleid, zoals het Belt and Road Initiative (BRI).

De winter 2019-editie van “The China Dashboard”, die de hervormingsdoelen volgt waartoe tijdens het Derde Plenum van 2013 is besloten, laat zien dat de hervormingen op acht van de tien gebieden geen vooruitgang boeken.

Een van de gebieden waar de hervormingen “terugglijden” is de hervorming van staatsbedrijven (SOE’s), waarbij de rol van SOE’s bij de toewijzing van middelen vooruitgaat terwijl de rol van de particuliere sector terugloopt. Een van de redenen hiervoor is dat staatsbedrijven een meer preferentiële toegang tot krediet genieten dan de particuliere sector.

Hoewel de schuldafbouwcampagne van de regering de financiële risico’s heeft verminderd, heeft zij de particuliere sector harder getroffen dan de staatssector. Dit ondanks het feit dat de particuliere sector gemiddeld driemaal efficiënter is dan de overheidssector en bijna tweederde van China’s BBP-groei voor zijn rekening neemt.

Wat de BDI betreft, wordt beweerd dat, zelfs nu de beperkingen met de invoering van de nieuwe negatieve lijst zijn versoepeld, er nog steeds sprake is van ongelijke concurrentievoorwaarden, waarbij binnenlandse bedrijven de voorkeur krijgen boven buitenlandse bedrijven.

Dit wordt geïllustreerd door de industriële strategie “Made in China 2025”, die in het middelpunt staat van de handelsoorlog met de VS.

Made in China 2025 is een industriebeleid dat in 2015 is uitgevaardigd en zich richt op 10 hightechsectoren onder leiding van de Chinese staat.

De VS stellen onder meer dat de strategie binnenlandse bedrijven bevoordeelt bij de toekenning van subsidies en buitenlandse bedrijven dwingt technologie over te dragen als voorwaarde voor markttoegang.

Als gevolg daarvan stellen de VS ook dat China zijn WTO-verplichtingen schendt en dat het land marktgerichte hervormingen moet doorvoeren om het speelveld gelijk te trekken.

Ter verdediging van zijn ontwikkelingsmodel is Peking zelfs zo ver gegaan te vragen om WTO-hervormingen die “de ontwikkelingsmodellen van de leden respecteren”, waardoor China meer speelruimte zou krijgen bij het uitvoeren van een statistisch en protectionistisch beleid.

De laatste tijd zijn er echter tekenen dat Peking bereid is compromissen te sluiten en tegemoet te komen aan de zorgen van Washington.

In maart heeft het Chinese Nationale Volkscongres bijvoorbeeld een nieuwe wet op buitenlandse investeringen aangenomen. Deze wet is bedoeld om tegemoet te komen aan veelgehoorde klachten van het buitenlandse bedrijfsleven, bijvoorbeeld door gedwongen technologieoverdracht expliciet te verbieden.

Critici zeggen echter dat veel van de bepalingen in dit document nog vrij algemeen zijn, en dat de wet zelf pas op 1 januari 2020 van kracht wordt.

‘Voelen aan de stenen’: Wat te maken van China’s hervormingsrecord

Sinds 2013 is de voortgang van de hervormingen gemengd. Aan de ene kant heeft China duidelijke vooruitgang geboekt op sommige gebieden, zoals het verbeteren van het ondernemingsklimaat en het openstellen van enkele nieuwe sectoren voor buitenlandse investeringen.

Aan de andere kant heeft de staat zich echter opnieuw doen gelden in plaats van de markt de beslissende rol te geven. Xi heeft bijvoorbeeld opgeroepen staatsbedrijven groter, sterker en efficiënter te maken, terwijl de Communistische Partij de afgelopen jaren haar aanwezigheid in zowel staatsbedrijven als particuliere ondernemingen heeft vergroot.

Gezien China’s gemengde staat van dienst op het gebied van economische hervormingen sinds Xi aan de macht is gekomen, is het nog niet duidelijk of de statistische wending een fundamentele koerswijziging is of een tijdelijke periode van voorzichtigheid en “de stenen voelen” voordat de hervormingen weer in een stroomversnelling komen.

Wat de volgende stap is in China’s hervormingsproces en de gevolgen van de recente gebeurtenissen voor China’s ontwikkeling zullen alleen met de tijd duidelijker worden, vooral nu het land door de VS onder druk wordt gezet om structurele, op de markt gebaseerde hervormingen door te voeren.

Toch, ondanks de externe druk om bepaalde hervormingen door te voeren – of juist daardoor – is China vastbesloten om zijn eigen hervormingspad te vinden en na te streven – net zoals het in het verleden heeft gedaan. Zoals Xi zei op de 40e verjaardag van ‘de hervorming en openstelling’: “Niemand is in de positie om het Chinese volk te dicteren wat wel en niet moet worden gedaan”.