La réforme économique en Chine : Progrès actuels et perspectives futures

Décembre dernier a marqué le 40e anniversaire de la politique de réforme et d’ouverture de la Chine, qui a été lancée sous la direction de Deng Xiaoping lors du Troisième Plénum de 1978.

Cette politique a fait bondir la transformation de la Chine d’une économie pauvre et sous-développée à planification centralisée en une puissance économique, de plus en plus dirigée par le marché.

Cet anniversaire a toutefois été éclipsé par les défis actuels de l’économie chinoise et l’incertitude quant à l’orientation des réformes économiques.

En 2018, l’économie chinoise a connu le taux de croissance le plus faible depuis 1990, et le pays s’est empêtré dans une guerre commerciale avec les États-Unis. Dans le même temps, l’économie s’est développée à un point où son modèle de croissance établi n’est plus tenable.

À ce carrefour du développement économique de la Chine, nous demandons dans quelle direction les réformes se dirigent-elles ?

La réforme et l’ouverture de la Chine

Les politiques de réforme et d’ouverture de la Chine ont introduit les entreprises privées et les incitations du marché dans ce qui était un système communiste dirigé par l’État. Avant 1978, le secteur privé était pratiquement inexistant ; aujourd’hui, les entreprises privées contribuent à environ 70 % du PIB de la Chine.

Pour en arriver là, la Chine a subi de vastes changements dans son système économique au cours des 40 dernières années. Malgré l’ampleur des changements, cependant, les réformes économiques de la Chine ont été caractérisées par le gradualisme et l’expérimentalisme, ou « traverser la rivière en tâtant les pierres », comme Deng l’a dit un jour.

Les zones économiques spéciales (ZES) ont caractérisé ce gradualisme et cet expérimentalisme, où le gouvernement a piloté de nouvelles réformes dans des zones géographiquement contenues.

Aucune région de Chine ne résume mieux le succès de cette stratégie que Shenzhen, qui était à l’avant-garde des initiatives de réforme et d’ouverture et a explosé, passant d’un minuscule village de pêcheurs à l’une des villes les plus riches et les plus dynamiques du pays.

Néanmoins, bien que le marché se soit vu attribuer un rôle plus important dans l’allocation des ressources à la suite des réformes, l’État conserve un rôle important 40 ans plus tard.

À cet égard, la voie de développement et de réforme de la Chine est unique, et on la qualifie parfois de « modèle chinois » de développement. À ce jour, on discute de la question de savoir si la Chine s’est développée en raison du rôle continu de l’État dans son économie ou en dépit de celui-ci.

Ce débat est important car il éclaire l’orientation future des réformes. Ce qui est plus clair, c’est que les politiques de réforme et d’ouverture sont considérées globalement comme un succès.

Au cours de la période de 40 ans, 740 millions de personnes ont échappé à la pauvreté et le pays a affiché une période prolongée de croissance économique à deux chiffres.

La Chine est maintenant la deuxième plus grande économie du monde derrière les États-Unis et figure parmi les pays à revenu intermédiaire (PRI) de la Banque mondiale sur la base du RNB par habitant.

Défis et nouvelles réformes

Malgré les succès de l’économie chinoise, ces dernières années, elle a montré des vulnérabilités et est entrée dans une phase critique pour la poursuite de son développement et de ses réformes.

La croissance économique a ralenti par rapport aux anciens taux à deux chiffres, ce phénomène étant décrit comme la « nouvelle normalité » à mesure que l’économie du pays devient plus mature.

En 2018, le PIB de la Chine a augmenté de 6,6 %, selon les statistiques officielles, et les dirigeants de Pékin ont abaissé l’objectif de croissance à 6-6,5 % pour 2019. De nombreux économistes affirment que la croissance réelle est nettement inférieure à ces chiffres officiels.

Les économistes chinois et étrangers ont appelé les dirigeants du pays à adopter des réformes structurelles afin qu’il puisse continuer à se développer et éviter le redoutable « piège du revenu intermédiaire ».

Le piège du revenu intermédiaire se réfère au moment où une économie devient suffisamment développée pour perdre ses avantages à faible coût, mais n’est pas assez développée pour faire la transition vers une économie de la connaissance à plus forte valeur ajoutée, sombrant ainsi dans des performances moyennes.

Si presque tous les analystes s’accordent à dire que la Chine doit adopter des réformes économiques de grande ampleur pour soutenir son économie à long terme, ils sont divisés sur ce que ces réformes devraient exactement impliquer.

Les économistes libéraux soutiennent que la Chine devrait adopter des mesures plus axées sur le marché, par exemple en réduisant le rôle des entreprises publiques et des aides qui faussent le marché dans l’économie.

D’autres, qui ont une vision plus étatiste, soutiennent que la Chine devrait augmenter les subventions aux industries stratégiques et protéger les entreprises nationales pour promouvoir leur développement.

Lors du troisième plénum de 2013, 35 ans après le lancement des réformes de Deng, le Parti communiste sous la direction du président Xi Jinping s’est engagé de manière décisive à poursuivre les réformes.

Lors du plénum, un plan en 60 points intitulé « La décision sur les questions majeures concernant l’approfondissement complet des réformes » a été publié. L’une des décisions clés s’engageait à « permettre au marché de jouer un rôle décisif dans l’allocation des ressources », ce qui semblait signaler une préférence pour les mesures basées sur le marché.

Un rôle plus important pour le marché depuis 2013

Depuis le troisième plénum de 2013, le marché a reçu un rôle plus décisif dans certains domaines.

Par exemple, les restrictions sur les investissements directs étrangers (IDE) ont été assouplies en raison du passage de la Chine d’un système basé sur l’approbation à un système basé sur une liste négative.

Ce nouveau système permet à la plupart des IDE entrants de procéder sans examen du gouvernement, sauf dans les domaines qui figurent sur la liste négative. Au fil du temps, la portée de cette liste négative a également été réduite.

L’IDE est important pour le développement de la Chine car il joue un rôle clé dans la stimulation d’une production industrielle à plus forte valeur ajoutée. Par exemple, en 2016, les entreprises financées par des fonds étrangers représentaient 77 % du total des exportations de haute technologie de la Chine.

Les restrictions sur les IDE ont été encore plus assouplies pour les entreprises qui investissent dans les zones franches (FTZ). Les FTZ ont été lancées pour la première fois en 2013 et se poursuivent dans l’esprit du gradualisme et de l’expérimentalisme de Deng en permettant de tester les politiques de réforme avant que certaines d’entre elles ne soient déployées à l’échelle nationale.

Les réformes de facilitation du commerce, auxquelles la Chine a donné la priorité en ratifiant l’Accord de facilitation des échanges de l’OMC en 2015, ont été mises en œuvre de cette manière.

Ces réformes ont conduit à la mise en place d’un système de « guichet unique » à l’échelle nationale pour simplifier les inspections commerciales, les déclarations, les taxes et autres procédures. Cela explique en partie pourquoi la Chine est passée de la 78e place en 2017 à la 48e place en 2018 dans le classement de la Banque mondiale sur la « facilité de faire des affaires ».

En outre, certains signes montrent que Pékin est prêt à mettre en œuvre des réformes difficiles mais nécessaires pour soutenir l’économie chinoise à long terme. Par exemple, le gouvernement a fait preuve de retenue avec sa politique monétaire qui a réduit les risques financiers par le désendettement.

Cette décision difficile est l’une des raisons pour lesquelles l’économie chinoise ralentit, mais Pékin semble prêt à l’accepter tant que l’économie ne subit pas un « atterrissage brutal ».

Pour s’assurer qu’un « atterrissage brutal » ne se produise pas, Pékin a été plus actif dans la mise en œuvre de la politique budgétaire au lieu de mesures de relance de grande envergure.

Lors des réunions annuelles des « Deux Sessions » en mars, par exemple, le Premier ministre Li Keqiang a annoncé 298 milliards de dollars de réductions d’impôts pour les entreprises.

L’État réaffirme son contrôle depuis 2013

Même si des progrès ont été réalisés dans certains domaines depuis 2013, dans d’autres domaines, il semble que l’État tente de réaffirmer son contrôle au détriment du marché. Des questions se posent donc sur l’engagement de Pékin en faveur de réformes fondées sur le marché.

Il y a même des spéculations selon lesquelles Pékin se satisfait du mélange actuel entre l’État et le marché, et plutôt que de se concentrer sur de nouvelles réformes, il se concentre davantage sur l’exportation du « modèle chinois » à travers des politiques, telles que l’initiative « Belt and Road » (BRI).

L’édition d’hiver 2019 du  » Tableau de bord de la Chine « , qui suit les objectifs de réforme décidés lors du troisième plénum de 2013, montre que les réformes n’avancent pas dans huit domaines sur dix.

L’un des domaines où les réformes  » reculent  » est la réforme des entreprises d’État (EPE), le rôle des EPE dans l’allocation des ressources progressant tandis que le rôle du secteur privé recule. L’une des raisons en est que les entreprises d’État bénéficient d’un accès plus préférentiel au crédit que le secteur privé.

Bien que la campagne de désendettement du gouvernement ait réduit les risques financiers, elle a touché le secteur privé plus durement que le secteur public. Et ce, bien que le secteur privé soit trois fois plus efficace en moyenne que le secteur public et qu’il contribue à près des deux tiers de la croissance du PIB chinois.

En termes d’IDE, même avec l’assouplissement des restrictions avec l’introduction de la nouvelle liste négative, certains affirment que les règles du jeu ne sont toujours pas équitables, les entreprises nationales étant privilégiées par rapport aux entreprises étrangères.

Cela est illustré par la stratégie industrielle « Made in China 2025 », qui est au centre de la guerre commerciale avec les États-Unis.

Made in China 2025 est une politique industrielle publiée en 2015 qui cible 10 secteurs de haute technologie sous la direction de l’État chinois.

Parmi d’autres revendications, les États-Unis affirment que cette stratégie favorise les entreprises nationales dans l’attribution des subventions et oblige les entreprises étrangères à transférer des technologies comme condition d’accès au marché.

En conséquence, les États-Unis affirment également que la Chine viole ses engagements envers l’OMC et que le pays devrait adopter des réformes fondées sur le marché pour uniformiser les règles du jeu.

Pour défendre son modèle de développement, Pékin est même allé jusqu’à demander des réformes de l’OMC qui « respectent les modèles de développement des membres », ce qui accorderait à la Chine une plus grande marge de manœuvre pour mettre en œuvre des politiques étatistes et protectionnistes.

Cependant, récemment, des signes ont montré que Pékin est prêt à faire des compromis et à répondre aux préoccupations de Washington.

Par exemple, en mars, le Congrès national du peuple chinois a adopté une nouvelle loi sur les investissements étrangers. Cette loi vise à répondre aux plaintes courantes de la communauté des affaires étrangères, notamment en interdisant explicitement les transferts forcés de technologie.

Les critiques, cependant, disent que de nombreuses dispositions de ce document sont encore assez générales, et la loi elle-même n’entrera pas en vigueur avant le 1er janvier 2020.

« Feeling the stones » : Que faire du bilan des réformes de la Chine

Depuis 2013, les progrès des réformes sont mitigés. D’une part, la Chine a fait de nets progrès dans certains domaines, comme l’amélioration de l’environnement des affaires et l’ouverture de certains nouveaux secteurs aux investissements étrangers.

D’autre part, cependant, l’État s’est réaffirmé plutôt que de laisser le marché jouer un rôle décisif. Xi, par exemple, a demandé que les entreprises d’État deviennent plus grandes, plus fortes et plus efficaces, tandis que le Parti communiste a accru sa présence dans les entreprises publiques et privées ces dernières années.

Vu le bilan mitigé de la Chine en matière de réforme économique depuis l’arrivée de Xi au pouvoir, il n’est pas encore clair si le virage étatiste est un changement de direction fondamental ou une période temporaire de prudence et de « tâtonnement » avant que les réformes ne s’accélèrent à nouveau.

La suite du processus de réforme de la Chine et l’impact des événements récents sur le développement de la Chine ne deviendront plus clairs qu’avec le temps, d’autant plus que le pays est pressé par les États-Unis d’adopter des réformes structurelles basées sur le marché.

Pour autant, malgré la pression extérieure pour poursuivre certaines réformes – ou à cause d’elle – la Chine est déterminée à trouver et à poursuivre sa propre voie de réforme – tout comme elle l’a fait dans le passé. Comme l’a dit Xi à l’occasion du 40e anniversaire de « la réforme et de l’ouverture », « personne n’est en mesure de dicter au peuple chinois ce qui doit être fait ou non ».